Provinciale Staten hebben in juli 2017 besloten om de buitendijkse ontwikkeling van de Maritieme Servicehaven Noordelijk Flevoland (MSNF) risicodragend te ontwikkelen en in december 2018 onder voorwaarden het investeringskrediet verhoogd. In juni 2019 hebben Provinciale Staten de Servicehaven een maatschappelijke functie toegekend.

Wij onderkennen een aantal risico’s in de ontwikkeling van de MSNF. De marktomstandigheden zijn gewijzigd en de voorwaarden voor het gebruik van de rijksgronden zijn veranderd. Daarnaast zal, voorafgaand aan de gunning, het inpassingsplan onherroepelijk moeten zijn. 

De omvang en impact van de risico’s is gebaseerd op een Monte Carlo risicoanalyse (2018). Deze is gebaseerd op het huidige geaccordeerde businessmodel.

Beheersmaatregelen
De onderstaande beheersmaatregelen worden (onder meer) getroffen:

Aanbestedingsfase, voorafgaand aan de gunning dient aan de volgende voorwaarden te zijn voldaan:

• er zijn inmiddels juridisch bindende grondovereenkomsten met het Rijk, Waterschap en gemeente Urk;
• er moet sprake zijn van een onherroepelijk inpassingsplan;
• er zal niet gegund worden bij een aanbestedingsresultaat dat boven budget is.

Realisatie- en exploitatiefase:

• monitoring van de financiële en fysieke voortgang van de ontwikkeling door een contractbeheersteam;
• het inzetten van technische specialisten die de ontwikkeling van de haven monitoren en specifieke toetsen op de werkzaamheden uitvoeren;
• periodieke rapportage over de voortgang van de realisatie van het project MSNF aan Gedeputeerde Staten en Provinciale Staten.

Provinciale Staten hebben in 2014 besloten om te investeren in de buitendijkse ontwikkeling van de multimodale overslaghaven Flevokust. De ontwikkeling (bouw) van de haven is eind 2016 gestart en de haven is het derde kwartaal van 2018 in gebruik genomen. De definitieve afronding met de aannemer wordt in het vierde kwartaal 2019 voorzien.

Wij onderkennen een aantal risico’s inzake de exploitatiefase vanaf 2019. Dit betreft de onderhoudskosten en het kan zijn dat de verwachte opbrengsten uit de exploitatie niet kostendekkend zijn als gevolg van (eventuele) gedeeltelijke leegstand. Provinciale Staten en de gemeenteraad van Lelystad hebben in december 2018 het principebesluit genomen een Havenbedrijf Flevokust op afstand van beide overheden op te richten, waarin zowel de buitendijkse- als binnendijkse haven worden ondergebracht.

De omvang en impact van de risico’s is gebaseerd op een Monte Carlo risicoanalyse.

Hierin is ook het effect van de in 2019 doorgevoerde duurzame waardevermindering betrokken. De risico’s betreffen exploitatierisico’s, enkele resterende risico’s betreffende oplevering en te maken afspraken over beheer en onderhoud.

Beheersmaatregelen
De onderstaande beheersmaatregelen worden (onder meer) getroffen:

Realisatie- en exploitatiefase:

• tot de eventuele oprichting van een havenbedrijf Flevokust Haven het samenwerken met de gemeente Lelystad in positionering en profilering van Flevokust Haven bij private en publieke partijen;
• na de (eventuele oprichting) van een havenbedrijf Flevokust Haven samen met gemeente Lelystad de exploitatie van de haven op een professionele en slagvaardige manier vormgeven. Het havenbedrijf krijgt – naast financiële kaders - de doelstelling om economische en maatschappelijke meerwaarde te realiseren;
• het monitoren van de financiële dekkendheid van exploitatie;

• het plegen van acquisitie voor het vinden van aanvullende exploitanten;
• periodieke rapportage over de voortgang van de realisatie van het project Flevokust aan Gedeputeerde Staten en Provinciale Staten.

In de begroting 2020 zijn de risico's van het programma's Hogering, Infrastructuur Amsterdam Lelystad Airport, N307 en Groot Onderhoud Bruggen en sluizen opgenomen.

Het risico van grote infrastructurele projecten (groter dan € 20 mln.) wordt van een probabilistische raming (Monte Carlo methode) voorzien. De uitkomst is een raming van de projectkosten die met een zekerheid van 85% niet worden overschreden en wordt vergeleken met het reeds beschikbaar gestelde krediet. Het verschil wordt meegewogen in de risicoberekening op concern niveau. Omdat dit risicobedrag, indien het zich eventueel manifesteert, over 40 jaar wordt afgeschreven, betreft het een structureel risico (ter hoogte van de extra jaarlijkse kapitaallast). Zoals in het risicomanagementbeleid is bepaald, wordt dit structurele risico met een factor 3 vermenigvuldigd.

In het kader van de begroting 2020 betreft het drie infrastructurele programma's: Hogering, Infrastructuur Amsterdam Lelystad Airport en Groot onderhoud Bruggen. In 2020 wordt bezien op basis van de uitvoeringsovereenkomst welk risico voor Roggebot/Kampen N307 wordt opgenomen.
Het verschil voor deze drie projecten tussen de verwachte maximale projectkosten op basis van 85% zekerheid en het krediet bedraagt ca. € 18,4 mln. De hieruit voortvloeiende structurele extra kapitaallasten bedragen ca. € 0,46 mln. Vermenigvuldigd met de factor 3 (conform beleid structurele risico's) leidt dit tot een risicobedrag van ca. € 1,4 mln.

Beheersmaatregelen

• een grondige (integrale) voorbereiding met stakeholders zorgt voor een beheerste voorbereiding en uitvoering van de projecten.
• daarnaast worden de projecten gestuurd met inachtneming van de risico's en zijn ervaren projectteams geformeerd om de projecten voor te bereiden en te realiseren.

Provinciale Staten hebben in 2014 besloten om te investeren in een Innovatiepaviljoen op het Floriadeterrein. Inmiddels zijn zowel het ontwerp als de berekening voor de benodigde investering opgesteld. Uit die berekening bleek dat het oorspronkelijk beschikbare krediet niet toereikend was. In december 2017 is door Provinciale Staten besloten om het investeringskrediet te verhogen. Tevens is vastgesteld dat een risicoreservering van € 1,1 mln. benodigd is, gebaseerd op de uitgevoerde risicoanalyse. In 2018 heeft de aanbesteding van de bouw plaatsgevonden. De start van de bouw van het paviljoen is voorzien in oktober 2019 en de opening in september 2020.

Wij onderkennen enkele risico’s die betrekking hebben op drie periodes, namelijk: de ontwikkelingsfase (bouw), de exploitatiefase en fase na afloop van de Floriade. De voornaamste risico's zijn:

• afhankelijk van het gebruik van het pand bestaat het risico dat de omzetbelasting over de bouwkosten (deels) niet verrekenbaar of compensabel is wat tot een kostenverhoging leidt.
• er is een risico op gedeeltelijke leegstand wat een lagere opbrengst tot gevolg kan hebben. Door de latere oplevering (2020 t.o.v. 2017) is de exploitatieduur verkort en dus is het risico voor de provincie afgenomen (maar nog wel aanwezig). Verkend wordt of een exploitant voor het pand kan worden geselecteerd.
• het is de bedoeling om het gebouw na afloop van de Floriade in 2023 te verkopen. De verkoopwaarde van het pand is nu een schatting en is bijvoorbeeld mede afhankelijk van de omgeving waarin het pand dan staat.

Het risicobedrag is ten opzichte van de jaarrekening 2018 ongewijzigd gebleven. De volgende actualisatie zal worden uitgevoerd voor de start van exploitatiefase.

Beheersmaatregelen
Voor de specifieke risico’s zijn beheersmaatregelen getroffen zoals:

• eisen voor het kwaliteitsniveau zijn hoog, om de aantrekkelijkheid voor potentiële gebruikers te vergroten;
• er worden aanvullende financieringsconstructies gezocht, bijvoorbeeld uitbesteding (exploitatie / catering);
• wij rapporteren jaarlijks aan Provinciale Staten over de voortgang van het project, vanuit het programma Floriade Werkt!;
• regelmatig wordt de risicoanalyse herhaald en geactualiseerd;
• het paviljoen wordt (met behulp van externe expertise) zo veel mogelijk aangesloten op de marktbehoefte;

• in de exploitatieberekening is bij de beoordeling van de haalbaarheid al uitgegaan van een gedeeltelijke leegstand;
• voor het gunnen van de opdracht tot bouw van het pand hebben wij een beslissingsmoment gepland waarbij de analyse wordt gemaakt of nog voldaan kan worden aan de randvoorwaarden van het toegekende krediet;
• een deel van de exploitatie kan worden gefinancierd vanuit het programma Floriade Werkt!;
• het voeren van verkennende gesprekken met Aeres Hogeschool en commerciële partijen over een overname na de Floriade.

Op basis van de wet Milieubeheer is de provincie verantwoordelijk voor de eeuwigdurende nazorg van gesloten stortplaatsen. Via bij de exploitant opgelegde heffingen wordt vermogen opgebracht om deze nazorg te bekostigen. Dit vermogen is ondergebracht in het Provinciaal Fonds Nazorg Gesloten Stortplaatsen Flevoland (Nazorgfonds) en dient voldoende te renderen om de dekking van toekomstige uitgaven zeker te stellen. Het Nazorgfonds heeft (langjarig) een doelrendement van gemiddeld 4,4%. Wij onderkennen een risico dat het werkelijke rendement lager is, waardoor het vermogen van het Nazorgfonds niet toereikend zal zijn om aan de verplichtingen te kunnen voldoen.

Dit risico is tweeledig en ziet toe op de:
1. lange termijn (eeuwigdurend);
2. korte termijn ((meerjaren)begrotingshorizon).

Indien op lange termijn de rendementsdoelstelling niet haalbaar is, moet er een kapitaalstorting plaatsvinden om ervoor te zorgen dat het vermogen over de totale looptijd toereikend is om de onderhoudskosten te dekken. Voor de reeds gesloten stortplaatsen (nu alleen Het Friese Pad) is de provincie risicodrager voor dergelijke tekorten. Het uitgangspunt is een gemiddeld rendement van 4,4% over de lange termijn, namelijk een eeuwigdurende beleggingshorizon. Vooralsnog hanteren wij het uitgangspunt dat dit op de (zeer) lange termijn gemiddeld gerealiseerd kan worden, waardoor dit risico niet in onderstaand risicobedrag is meegenomen.

Voor de korte termijn (2019 - 2022) kunnen lagere rendementen leiden tot (tijdelijke) verliezen en daarmee tot een negatief eigen vermogen van het fonds. De rendementsinkomsten zijn dan ontoereikend om de jaarlijkse nazorgkosten en/of de benodigde aangroei van de voorziening te dekken. Gezien de huidige kapitaalmarkt bestaat het risico dat het doelrendement niet kan worden gerealiseerd, waardoor de provincie het eigen vermogen van het Friese Pad dient aan te vullen. Voor het kwantificeren van dit risico wordt voor de jaren 2020-2023 uitgegaan van een te realiseren rendement van gemiddeld 2,0% (in plaats van het doelrendement van 4,4%). Dit komt neer op een financiële impact van ca. € 1,4 mln. waarvan de kans van optreden op 50% is geschat.

Het risico is afgenomen ten opzichte van jaarrekening 2018 (van € 0,8 mln. tot € 0,7 mln.). Dit heeft te maken met de incidentele storting door de provincie in 2018. Er is € 0,6 mln. in het eigen vermogen van het Nazorgfonds gestort, ten behoeve van stortplaats Het Friese Pad.

Beheersmaatregelen
Het vermogensbeheer is uitbesteed aan een externe vermogensbeheerder (ABN Amro MeesPierson). Samen met deze vermogensbeheerder wordt binnen de (wettelijke) kaders die gesteld zijn aan het beleggingsprofiel en risico, gezocht naar een optimale samenstelling van de beleggingsportefeuille, om gegeven de huidige marktomstandigheden een optimaal rendement te realiseren.

Zoals ook beschreven in de paragraaf bedrijfsvoering heeft de provincie Flevoland haar informatievoorziening de afgelopen jaren op orde gebracht. De laatste belangrijke stap die in 2020 moet worden genomen is de (voor een belangrijk deel) overgang van ICT in eigen beheer naar clouddienstverlening. Inmiddels worden ook de 1^e stappen gezet op het gebied van dataficering en digitale innovatie. Met de nieuwe, vastgestelde ‘Interprovinciale digitale agenda’ is sprake van sterke interprovinciale impulsen op deze gebieden. De visie van de provincie op de IT-ontwikkelingen is uitgewerkt in de nota ‘Digitale transformatie 2020-2024’. Deze wordt nu nader uitgewerkt in overleg met de afdelingen.

Met dit alles komt digitalisering van de provincie Flevoland in een (verdere) stroomversnelling. Dit vraagt het nodige van de medewerkers, niet alleen bij de afdeling IV, maar in toenemende mate ook bij de overige afdelingen. Het verwerken en verankeren van actuele kennis en vaardigheden vraagt voortdurende aandacht. Het niet tijdig en/of goed aansluiten op deze ontwikkelingen zal leiden tot gebrekkige ICT-voorzieningen bij alle afdelingen met alle risico’s van dien. Bijvoorbeeld onvoldoende dienstverlening (aan bedrijven en ketenpartners), verstoorde processen, gebrekkige (kwaliteit van) data en/of inbreuk in systemen.

Naast juridische claims kan dit leiden tot extra benodigde investeringen in processen en systemen, waarvan de totale impact wordt geschat op € 5,0 mln.

Ondanks het feit dat de basis nu beter op orde is, is het risicobedrag ongewijzigd ten opzichte van de vorige raming, gezien de snelle en ingrijpende ontwikkelingen op het gebied van digitalisering. Als de ambities en plannen voor de komende jaren zijn vastgesteld en de overgang naar clouddienstverlening is voltooid, zal het risicoprofiel met betrekking tot informatievoorziening opnieuw worden gewogen.  

Beheersmaatregelen

• Door middel van het programma Meerjaren Aanpak Bedrijfsvoering (MAB) is de informatievoorziening van de provincie Flevoland op orde gebracht en is het fundament gelegd om goed in te kunnen spelen op de (hiervoor genoemde) ontwikkelingen. Het programma wordt eind 2019 afgerond.
• In de (nu lopende) laatste fase (plateau 4) worden niet alleen nieuwe systemen opgeleverd, maar wordt ook veel aandacht besteed aan de ontwikkeling van de noodzakelijke kennis om een ‘toekomstbestendige’ ICT van de provincie te borgen.
• Sinds april 2017 is de afdeling Informatievoorziening (IV) operationeel en fungeert als een goede “landingsbaan” voor borging van de resultaten van het programma MAB. De bezetting is op orde, alhoewel op ICT-gebied nog de nodige resources worden ingehuurd. Met de overgang naar clouddienstverlening zal ook de inhuur op ICT-gebied verder kunnen worden teruggebracht.

Het risico bestaat dat de middelen in de voorziening APPA (Algemene Pensioenwet Politieke Ambtsdragers) niet toereikend zijn om aan de toekomstige pensioenverplichtingen te voldoen. Jaarlijks wordt door Loyalis een actuariële berekening van de benodigde middelen in de voorziening APPA t.b.v. de jaarrekening opgesteld. Na controle door de accountant wordt het bedrag vastgesteld, zodat aan alle toekomstige verplichtingen kan worden voldaan. De onderliggende variabelen zijn onder meer de rente, de levensverwachting van en het aantal bestuurders, de huidige leeftijd van de uitkeringsgerechtigde en het behaalde rendement op de uitzettingen. Omdat deze variabelen constant aan verandering onderhevig zijn fluctueert het benodigde bedrag met als mogelijk gevolg dat er een extra storting moet plaatsvinden in de voorziening APPA om deze op peil te houden. Dit heeft zich in afgelopen jaren meerdere malen voorgedaan.

Het risico is ongewijzigd ten opzichte van het rekening 2018. Bij rekening 2019 wordt de hoogte van de benodigde voorziening opnieuw berekend.

Beheersmaatregel
De frequentie van jaarlijkse actualisatie voorkomt grote schommelingen.

OMALA N.V. is een verbonden partij van provincie Flevoland. De handelsnaam is Lelystad Airport Businesspark (LAB). De provincie heeft twee financiële belangen, namelijk het verstrekte aandelenkapitaal en de verstrekte leningen voor de financiering van het werkkapitaal. De ontwikkeling van LAB is in het verleden vertraagd door de latere besluitvorming omtrent het luchthavenbesluit en door de landelijke economische situatie. De ontwikkeling betreft zowel de verwerving als de ontwikkeling en verkoop van gronden.

Wij onderkennen het risico dat er een negatief resultaat kan ontstaan in de grondexploitatie van de ontwikkelingsmaatschappij. Dit risico bestaat uit twee onderdelen, namelijk:

• de verkoop van de gronden wordt niet, later of tegen een lagere prijs gerealiseerd;
• de kosten voor de ontwikkeling blijken hoger dan geraamd.

Wanneer het risico zich voordoet kan het gevolg daarvan zijn dat de waardering van het door de provincie verstrekte kapitaal en de leningen naar beneden moet worden bijgesteld vanwege incourantheid of lagere marktwaarde.

De kans is geschat op basis van de voortgang van de grondexploitatie. Door de verkoop van een grote hoeveelheid grond is de achterstand in de grondexploitatie voor een groot deel ingehaald. De samenwerking met Schiphol Real Estate (SRE) in de ontwikkeling van het gebied is bekrachtigd door een getekende overeenkomst. Dit betekent dat de realisatiekans van de kavel Flight District (tegenover de terminal) ook verder is toegenomen. Het in operationeel gebruik nemen van Amsterdam Lelystad Airport heeft alleen invloed op de grondexploitatie Flight District. Als gevolg van verdere aflossing van de uitstaande lening is de financiële impact (beperkt) afgenomen ten opzichte van jaarrekening 2018.

Beheersmaatregelen
Om risico’s te beperken zijn de volgende beheersingsmaatregelen ingesteld:

• de bedrijventerreinen rond Amsterdam Lelystad Airport hebben de status ‘bijzonder terrein’ gekregen, waardoor er ruimere mogelijkheden zijn voor ontwikkeling;
• er zijn concrete beheersingsafspraken gemaakt tussen de betrokken aandeelhouders. Zo moeten alle investeringsbeslissingen betreffende grondverwerving en bouwrijp maken, vooraf worden goedgekeurd door de aandeelhouders;
• de kosten in de grondexploitatie zijn versoberd, onder andere voor het onderdeel bedrijfsvoering;
• de grondexploitatie wordt periodiek (met behulp van externe deskundigen) geactualiseerd en vervolgens door de bestuurders en aandeelhouders geëvalueerd;
• voor het verstrekken van leningen is een plafond overeengekomen;
• per kwartaal wordt er door OMALA gerapporteerd aan de aandeelhouders over de voortgang en de financiële positie. Deze rapportages worden zowel ambtelijk als bestuurlijk geëvalueerd en besproken;
• Schiphol Real Estate heeft een aandeel overgenomen in Flight District, wat leidt tot risicobeperking voor de provincie.

De resterende financiële risico's bedragen ca. 0,6 mln. (jaarrekening 2018 € 0,7 mln.).

Onder meer de volgende risicovolle ontwikkelingen kunnen worden genoemd zonder dat deze kunnen of worden gekwantificeerd:

Programmatische Aanpak Stikstof
De Raad van State heeft op 29 mei 2019 beslist dat het Programma Aanpak Stikstof (PAS) niet gebruikt mag worden als basis om toestemming te verlenen voor activiteiten (door GS of het rijk) die leiden tot een stikstoftoename op stikstofgevoelige habitattypen en soorten in Natura 2000-gebieden.

Deze beslissing heeft consequenties voor ruimtelijke ontwikkelingen, zoals woningbouw, de aanleg van infrastructuur (o.a. vaar-, spoor-, en autowegen), de bouw van nieuwe bedrijven en agrarische activiteiten, die kunnen leiden tot een toename van de stikstofdepositie op stikstofgevoelige habitattypen in Natura 2000-gebieden. Meldingen onder de PAS hebben hun rechtskracht verloren.

Nu het ecologisch onderzoek (“de passende beoordeling”) van het PAS niet meer als basis voor toestemmingverlening kan worden gebruikt, is voor veel ruimtelijke ontwikkelingen, ook op grote afstand van Natura 2000-gebieden, nodig dat zij op een andere manier gaan aantonen, dat hun project of plan (zoals een bestemmingsplan) op voorhand geen significant schadelijke effecten heeft op de Natura 2000-gebieden. Pas daarna kan toestemming worden verleend.

Voor projecten betekent dit dat moet worden beoordeeld of (alsnog) een natuurvergunning is vereist. Gedeputeerde staten (en in een aantal gevallen het ministerie van LNV) zijn het bevoegde gezag voor deze vergunning. Zij dienen te beoordelen of voor een project een natuurvergunning is vereist. Voor bestemmingsplannen geldt weliswaar geen natuurvergunningsplicht, maar ook zij moeten ook aan de eisen van de Wet natuurbescherming voldoen. Bij de voorbereiding van een bestemmingsplan moet daarom beoordeeld worden of de met het bestemmingsplan mogelijk gemaakte ontwikkelingen significant negatieve effecten zouden kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied. Ook dan moet er een passende beoordeling (en als gevolg daarvan ook een milieueffectrapport) worden gemaakt.

Op landelijke niveau worden bestuurlijke afspraken gemaakt over de acties van gemeenten, provincies en het rijk op de korte middellange en lange termijn. In Flevoland raakt deze uitspraak veel belangrijke ontwikkelingen zoals vliegveld Amsterdam Lelystad Airport, Floriade, MSNF, MITC, dijkversterking, Infra Ganzeweg-Knardijk, Infra N307, woningbouw en bedrijfsverplaatsingen. In 2019 is aanvankelijk de gehele vergunningverlening stilgelegd en wordt onderzocht hoe om te gaan met het in gebruik zijnde rekenmodel PAS. Er moet rekening worden gehouden dat niet alle plannen en ontwikkelingen door kunnen gaan op dezelfde voet of zelfs helemaal niet meer. De omvang van dit probleem is zo groot dat ook op landelijk niveau wordt gekeken naar het schade-aspect. Hier kan op dit moment nog geen inschatting van worden gegeven.

Overige ontwikkelingen:

• De afwikkeling van de Brexit kan invloed hebben op de economische ontwikkeling in Flevoland (bv. de visserij op Urk). In geval van negatieve economische gevolgen kan dit een doorwerkend effect hebben op business cases (bv. de Buitendijkse Haven bij Urk).
• De onderzoeken naar een herijking van het belastinggebied van de provincies eventueel ter vervanging van de provinciale opcenten MRB.
• Een voorgenomen herziening van het Provinciefonds komende jaren kan een negatieve invloed hebben op de baten vanuit het Provinciefonds voor de provincie. Het is op dit moment echter nog onduidelijk in welke richting een eventuele herziening zich gaat ontwikkelen.
• Op dit moment is het uitgangspunt dat op de lange termijn gemiddeld ca. 4,4% rendement kan worden behaald met beleggingen vanuit het Provinciaal Nazorgfonds. De beleggingsrendementen in de laatste jaren liggen ruim onder deze norm. Het is onzeker of op de lange termijn dit rendement daadwerkelijk kan worden behaald.